Selasa, 29 November 2011

KONSEP DASAR KEBIJAKAN PUBLIK

2.1         KONSEP DASAR KEBIJAKAN PUBLIK

2.1.1        Definisi Kebijakan Publik 

Chandler & Plano (1982) dalam kamus “wajib” Ilmu Administrasi Negara, The Public Administration Dictionary, mengatakan bahwa: “Public Policy is strategic use of reseorces to alleviate national problems or governmental concerns”. Secara sederhana dapat diartikan bahwa kebijakan publik adalah pemanfaatan yang strategis terhadap sumber daya yang ada untuk memecahkan masalah publik atau pemerintah. Chandler & Plano lalu membedakannya atas empat bentuk, yakni: regulatory, redistributive, distributive, dan constituent. Dalam bukunya Harbani Paolong (Teori Administrasi Publik: 2007) terdapat beberapa pengertian Kebijakan Publik dari beberapa ahli. Thomas R Dye (1981), mengatakan bahwa kebijakan publik adalah “apapun yang dipilih pemerintah untuk dilakukan atau tidak dilakukan”. William N Dunn (1994), mengatakan bahwa kebijakan publik adalah rangkaian pilihan-pilihan yang saling berhubungan yang dibuat oleh lembaga atau pejabat pemerintah pada bidang-bidang yang menyangkut tugas pemerintahan, seperti pertahanan keamanan, energi, kesehatan, pendidikan, kesejahteraan masyarakat, kriminalitas, perkotaan dan lain-lain.  Kebijakan tersebut bertujuan untuk menyerap dinamika sosial dalam masyarakat, yang akan dijadikan acuan perumusan kebijakan agar tercipta hubungan sosial yang harmonis.
Dari beberapa definisi kebijakan publik di atas, dapat dikatakan bahwa kebijakan publik merupakan: (1) keputusan atau aksi bersama yang dibuat oleh pemilik wewenang (pemerintah); (2) berorientasi pada kepentingan publik dengan dipertimbangkan secara matang terlebih dahulu baik buruknya dampak yang ditimbulkan; (3) untuk melakukan sesuatu atau tidak melakukan sesuatu; (4) kebijakan publik adalah aksi pemerintah dalam mengatasi masalah dengan memperhatikan untuk siapa, untuk apa, kapan, dan bagaimana? (Badjuri H 2002)
Terminologi     kebijakan    publik  (public   policy)  itu  ternyata  banyak   sekali,    tergantung      dari   sudut    mana     kita   mengartikannya.       Easton     memberikan definisi kebijakan publik sebagai the authoritative allocation of  values for the whole society atau sebagai pengalokasian nilai-nilai secara     paksa   kepada   seluruh   anggota   masyarakat (Badjuri H : 2002).   Laswell   dan   Kaplan juga    mengartikan kebijakan publik sebagai  a projected program of goal, value,  and   practice   atau   sesuatu   program   pencapaian   tujuan,   nilai-nilai   dalam    praktek-praktek yang terarah (Iskandar J : 2000). Pengertian kebijakan publik lainnya juga     diungkapkan oleh Anderson yang menyatakan kebijakan publik sebagai a purposive course of action followed by an actor on set an actors in dealing with a problem or matter of concern atau sebagai tindakan yang memiliki  tujuan   tertentu   yang   diikuti   dan   dilaksanakan   oleh   seorang   pelaku   atau  sekelompok pelaku guna memecahkan suatu masalah (Badjuri H : 2002). Michael   E.   Porter   menjelaskan   bahwa   keunggulan   kompetitif   dari setiap negara   ditentukan oleh seberapa   mampu   negara   tersebut mampu   menciptakan lingkungan yang menumbuhkan daya saing dari setiap aktor   di   dalamnya (Thoha, M : 1999).

2.1.2        Karakteristik Kebijakan Publik

Menurut Nugroho R : 2003 dalam buku Kebijakan Publik ; Formulasi, implementasi dan evaluasi, ada dua karakteristik dari kebijakan publik yaitu :  (a). Kebijakan publik merupakan sesuatu yang mudah untuk dipahami, karena maknanya adalah hal-hal yang dikerjakan untuk mencapai tujuan nasional; (b). Kebijakan publik merupakan sesuatu yang mudah diukur, karena ukurannya jelas yakni sejauh mana kemajuan pencapaian cita-cita sudah ditempuh . Berdasarkan karkateristik yang disebutkan di atas bukan berarti bahwa kebijakan publik juga mudah dibuat, mudah dilaksanakan, dan mudah dikendalikan, karena   kebijakan publik sangat erat kaitannya dengan faktor politik yang esensinya adalah art of the possibility (Thoha, M :1999). Lebih lanjut   Anderson  menyebutkan bahwa terdapat beberapa implikasi dari adanya pengertian tentang kebijakan negara, yaitu: (1). Bahwa     kebijakan    publik   selalu   mempunyai      tujuan   tertentu   atau  merupakan tindakan yang berorientasi kepada tujuan. (2). Bahwa      kebijakan itu  berisi  tindakan-tindakan atau pola-pola tindakan atau pola-pola tindakan pejabat pemerintah. (3).Bahwa kebijakan itu  adalah   merupakan apa yang benar-benar dilakukan oleh pemerintah, jadi bukan merupakan apa yang pemerintah bermaksud akan melakukan sesuatu atau menyatakan sesuatu. (4). Bahwa   kebijakan   publik   itu   bersifat   positif   dalam   arti   merupakan  beberapa   bentuk   tindakan   pemerintah   mengenai   suatu   masalah tertentu    atau  bersifat   negatif  dalam arti  merupakan keputusan pejabat pemerintah untuk tidak melakukan sesuatu. (5). Bahwa kebijakan pemerintah setidak-tidaknya dalam  arti  yang penting didasarkan atau selalu dilandaskan pada peraturan perundang-undangan yang bersifat memaksa (Iskandar J : 2000). 

2.1.3        Proses Kebijakan Publik

Menurut Iskandar J : 2000 , peraturan   perundang- undangan   itu   sendiri merupakan bentuk konkrit dari  kebijakan publik.  Kebijakan publik seperti peraturan   perundang-undangan dapat dikategorikan sebagai barang-barang publik (public   goods).   Adapun ciri  peraturan perundang-undangan sebagai  public  goods menurut  Sudarsono : 2003 di antaranya: Peraturan perundangan (rule) bersifat bertingkat-tingkat sesuai dengan hierarki proses kebijakan. Proses kebijakan pada level kebijakan akan menghasilkan institutional arrangement seperti Undang-undang. Undang-undang ini kemudian akan   diterjemahkan oleh proses kebijakan pada level organisasi yang akan menghasilkan institutional arrangement yang tingkatannya lebih rendah seperti Peraturan Pemerintah, Keputusan Presiden (Kepres), atau Keputusan Menteri (Kepmen). Selanjutnya institutional arrangements ini akan diterjemahkan oleh kebijakan di level operasional sehingga mempengaruhi pola hasil instruksi (pattern of instruction outcome) dari kebijakan tertentu” . Dari gambaran  proses kebijakan di atas, maka  dapat disimpulkan demikian besarnya implikasi level kebijakan terhadap pola interaksi di tingkat bawah. Karena itu Sudarsono menyatakan bahwa kebijakan publik sebagai salah satu sumber perubahan atau pembaharuan kelembagaan (institutional change) dalam masyarakat.. Kondisi demikian menurut   Sudarsono   disebabkan   oleh   ciri   lain   dari  rule   yang   sifatnya tidak lengkap (incompleteness) yang tidak terlepas dari faktor keterbatasan manusia dalam   mengantisipasi masalah di masa yang akan datang. Kondisi seperti itulah yang kemudian mengharuskan rule harus terus mengalami perbaikan dan penyempurnaan,(Sudarsono : 2003). Apabila  rule sebagai barang publik sudah dipandang kurang sesuai dengan kepentingan publik,   maka sesuai hierarki proses kebijakan   di   atas   maka rule    harus   senantiasa   direvisi,   diperbaharui, dan   diserasikan   dengan   perkembangan   lingkungan.   Sesuai   tidaknya sesuatu kebijakan publik dalam bentuk rule dengan kepentingan publik akan sangat tergantung kepada penilaian hasil   masyarakat (results citizen value).

2.1.4        Tahapan Kebijakan Publik

Tahap-tahap kebijakan publik menurut William Dunn : 1998 adalah sebagai berikut: (1). Penyusunan Agenda, Agenda setting adalah sebuah fase dan proses yang sangat strategis dalam realitas kebijakan publik. Dalam proses inilah memiliki ruang untuk memaknai apa yang disebut sebagai masalah publik dan prioritas dalam agenda publik dipertarungkan. Jika sebuah isu berhasil mendapatkan status sebagai masalah publik, dan mendapatkan prioritas dalam agenda publik, maka isu tersebut berhak mendapatkan alokasi sumber daya publik yang lebih daripada isu lain. Dalam agenda setting juga sangat penting untuk menentukan suatu isu publik yang akan diangkat dalam suatu agenda pemerintah. Issue kebijakan (policy issues) sering disebut juga sebagai masalah kebijakan (policy problem). Policy issues biasanya muncul karena telah terjadi silang pendapat di antara para aktor mengenai arah tindakan yang telah atau akan ditempuh, atau pertentangan pandangan mengenai karakter permasalahan tersebut. Menurut William Dunn (1998), isu kebijakan merupakan produk atau fungsi dari adanya perdebatan baik tentang rumusan, rincian, penjelasan maupun penilaian atas suatu masalah tertentu. Namun tidak semua isu bisa masuk menjadi suatu agenda kebijakan. Ada beberapa Kriteria isu menurut Badjuri : 2000  yang bisa dijadikan agenda kebijakan publik (Kimber, 1974; Salesbury 1976; Sandbach, 1980; Hogwood dan Gunn, 1986) diantaranya:(a) telah mencapai titik kritis tertentu atau jika diabaikan, akan menjadi ancaman yang serius; (b) telah mencapai tingkat partikularitas tertentu atau berdampak dramatis; (c) menyangkut emosi tertentu dari sudut kepentingan orang banyak (umat manusia) dan mendapat dukungan media massa; (d) menjangkau dampak yang amat luas ; (e) mempermasalahkan kekuasaan dan keabsahan dalam masyarakat ; (f)  menyangkut suatu persoalan yang fasionable (sulit dijelaskan, tetapi mudah dirasakan kehadirannya). Sebuah kebijakan tidak boleh mengaburkan tingkat urgensi, esensi, dan keterlibatan stakeholder. (2) Formulasi kebijakan, masalah yang sudah masuk dalam agenda kebijakan kemudian dibahas oleh para pembuat kebijakan. Masalah-masalah tadi didefinisikan untuk kemudian dicari pemecahan masalah yang terbaik. Pemecahan masalah tersebut berasal dari berbagai alternatif atau pilihan kebijakan yang ada. Sama halnya dengan perjuangan suatu masalah untuk masuk dalam agenda kebijakan, dalam tahap perumusan kebijakan masing-masing alternatif bersaing untuk dapat dipilih sebagai kebijakan yang diambil untuk memecahkan masalah. (3) Adopsi/ Legitimasi Kebijakan, tujuan legitimasi adalah untuk memberikan otorisasi pada proses dasar pemerintahan, jika tindakan legitimasi dalam suatu masyarakat diatur oleh kedaulatan rakyat, warga negara akan mengikuti arahan pemerintah, namun warga negara harus percaya bahwa tindakan pemerintah yang sah mendukung. Dukungan untuk rezim cenderung berdifusi - cadangan dari sikap baik dan niat baik terhadap tindakan pemerintah yang membantu anggota mentolerir pemerintahan disonansi. Legitimasi dapat dikelola melalui manipulasi simbol-simbol tertentu. Di mana melalui proses ini orang belajar untuk mendukung pemerintah. (4) Penilaian/ Evaluasi Kebijakan, Secara umum evaluasi kebijakan dapat dikatakan sebagai kegiatan yang menyangkut estimasi atau penilaian kebijakan yang mencakup substansi, implementasi dan dampak. Dalam hal ini , evaluasi dipandang sebagai suatu kegiatan fungsional. Artinya, evaluasi kebijakan tidak hanya dilakukan pada tahap akhir saja, melainkan dilakukan dalam seluruh proses kebijakan. Dengan demikian, evaluasi kebijakan bisa meliputi tahap perumusan masalah-masalah kebijakan, program-program yang diusulkan untuk menyelesaikan masalah kebijakan, implementasi, maupun tahap dampak kebijakan. http://id.wikipedia.org/wiki/Kebijakan_publik diakses tanggal 19 Oktober 2011

2.1.5        Faktor-faktor penghambat dan pendukung kebijakan Publik

Dalam siklus pengelolaan program, setelah langkah persiapan dan persetujuan pihak yang berwenang, akan tiba pada tahap implementasi yang merupakan operasionalisasi keputusan-keputusan yang telah ditetapkan sebelumnya.Namun perlu diingat bahwa terdapat faktor-faktor penyebab kegagalan implementasi sebagai berikut : (1) Isi Kebijakan, Implementasi kebijakan dapat gagal karena; (a) samar-samarnya isi kebijakan (tujuan-tujuan tidak dapat terinci), sarana dan penentuan prioritas, program kebijakan yang terlalu umum atau sama sekali tidak ada, (b) kurangnya ketetapan intern dan ekstern dari kebijakan yang akan dilaksanakan, (c) kadang-kadang perundang-undangan mempunyai begitu banyak lubang, sehingga tanpa banyak kesulitan obyek-obyek kebijakan dapat mengelaknnya, hal mana dapat mematahkan semangat para pelaksana, (d) kurang sumber-sumber pembantu (waktu, uang dan tenaga manusia). (2) Informasi, Kurangnya informasi dari para aktor terhadap ojek kebijakan dan struktur komunikasi yang serba kurang antara organisasi pelaksana dan obyek dukungan. (3) Dukungan, Pelaksana suatu kebijakan akan dipersulit jika pelaksana tidak cukup dukungan untuk suatu kebijakan. Juga kurang kesediaan obyek-obyek kebijakan untuk kerja sama pada pelaksana, serta obyek-obyek kebijakan “terikat” kepada kegiatan-kegiatan tertentu oleh kewajiban-kewajiban sesuai dengan undang-undang, kepatuhan dari obyek-obyek kebijakan sedikit, jika peraturan-peraturan ini bertentangan dengan pendapat yang dianut oleh obyek-obyekkebijakan, atau keputusan mereka. (4) Pembagian potensi, gagalnya suatu kebijakan dapat pula disebabkan karena adanya pembagian potensi diantara aktor-aktor yang terlibat didalamnya dan adanya pembagian wewenang dan tanggung jawab yang tidak disertai dengan pembatasan-pembatasan yang jelas, serta adanya desentralisasi dalam pelaksanaan. yang dikemukakan oleh Hoogerwerf (1983)
Nugroho (2003) mengutamakakan dua pilihan langkah dalam implementasi kebijakan yaitu : (1) Langsung mengimplementasikan dalam bentuk program-program (2) Melalui formulasi kebijakan derivate atau turunan dari kebijakan publik tersebut. Secara garis besar dapat dikatakan bahwa fungsi implementasi itu ialah untuk membentuk suatu hubungan yang memungkinkan tujuan-tujuan ataupun sasaran-sasaran kebijakan negara diwujudkan sebagai hasil akhir kegiatan yang dilakukan oleh pemerintah. Sebab, fungsi implementasi mencakup pula penciptaan apa yang dalam ilmu kebijakan negara disebut sistem penyampaian kebijakan negara yang biasanya terdiri dari cara-cara atau sasaran-sasaran tertentu yang dirancang secara khusus serta diarahkan menuju terciptanya tujuan-tujuan dan sasaran yang dikehendaki.Berdasarkan pendapat di atas, nampak bahwa implementasi kebijakan tidak hanya terbatas pada tindakan atau perilaku badan alternatif atau unit birokrasi yang bertanggung jawab untuk melaksanakan program dan menimbulkan kepatuhan dari target group, namun lebih dari itu juga berlanjut dengan jaringan kekuatan politik sosial ekonomi yang berpengaruh pada perilaku semua pihak yang terlibat dan pada akhirnya terdapat dampak yang diharapkan maupun yang tidak diharapkan.

2.1.6        Model-Model Kebijakan Publik

Proses pembuatan kebijakan merupakan proses yang rumit. Oleh karena itu, beberapa ahli mengembangkan model-model perumusan kebijakan publik untuk mengkaji proses perumusan kebijakan agar lebih mudah dipahami. Dengan demikian, pembuatan model-model perumusan kebijakan digunakan untuk lebih menyederhanakan proses perumusan kebijakan yang berlangsung secara rumit tersebut. 

2.1.6.1       Model Sistem

Paine dan Naumes menawarkan suatu model proses pembuatan kebijakan merujuk pada model sistem yang dikembangkan oleh David Easton. Model ini menurut Paine dan Naumes merupakan model deskripitif karena lebih berusaha menggambarkan kenyataan yang terjadi dalam pembuatan kebijakan. Menurut Paine dan Naumes, model ini disusun hanya dari sudut pandang para pembuat kebijakan. Dalam hal ini para pembuat kebijakan dilihat perannya dalam perencanaan dan pengkoordinasian untuk menemukan pemecahan masalah yang akan (1) menghitung kesempatan dan meraih atau menggunakan dukungan internal dan eksternal, (2) memuaskan permintaan lingkungan, dan (3) secara khusus memuaskan keinginan atau kepentingan para pembuat kebijakan itu sendiri. Dengan merujuk pada pendekatan sistem yang ditawarkan oleh Easton, Paine dan Naumes menggambarkan model pembuatan kebijakan sebagai interaksi yang terjadi antara lingkungan dengan para pembuat kebijakan dalam suatu proses yang dinamis. Model ini mengasumsikan bahwa dalam pembuatan kebijakan terdiri dari interaksi yang terbuka dan dinamis antar para pembuat kebijakan dengan lingkungannya. Interaksi yang terjadi dalam bentuk keluaran dan masukan (inputs dan outputs). Keluaran yang dihasilkan oleh organisasi pada akhirnya akan menjadi bagian lingkungan dan seterusnya akan berinteraksi dengan organisasi. Paine dan Naumes memodifikasi pendekatan ini dengan menerapkan langsung pada proses pembuatan kebijakan. Menurut model sistem, kebijakan politik dipandang sebagai tanggapan dari suatu sistem politik terhadap tuntutan-tuntutan yang timbul dari lingkungan yang merupakan kondisi atau keadaan yang berada diluar batas-batas politik. Kekuatan-kekuatan yang timbul dari dalam lingkungan dan mempengaruhi sistem politik dipandang sebagai masukan-masukan (inputs) sebagai sistem politik, sedangkan hasil-hasil yang dikeluarkan oleh sistem politik yang merupakan tanggapan terhadap tuntutan-tuntutan tadi dipandang sebagai keluaran (outputs) dari sistem politik. Sistem politik adalah sekumpulan struktur untuk dan proses yang saling berhubungan yang berfungsi secara otoritatif untuk mengalokasikan nilai-nilai bagi suatu masyarakat. Hasil-hasil (outputs) dari sistem politik merupakan alokasi-alaokasi nilai secara otoritatif dari sistem dan alokasi-alokasi ini merupakan kebijakan politik. Di dalam hubungan antara keduanya, pada saatnya akan terjadi umpan balik antara output yang dihasilkan sebagai bagian dari input berikutnya. Dalam hal ini, berjalannnya sistem tidak akan pernah berhenti. Konseptualisasi kegiatan-kegitan dan kebijakan publik ini dapat dilihat dalam Gambar 01 di bawah ini 
Gambar 01
Kerangka Kerja Sistem yang Dikembangkan Easton
INPUTS
A POLITICAL SISTEM
OUTPUTS
FEEDBACK
 


                                                  

Gambar ini adalah suatu versi yang disederhanakan dari gagasan ilmu politik yang dijelaskan panjang lebar oleh seorang ilmuwan politik bernama David Easton. Pemikiran sistem politik yang dikemukakan oleh Easton ini, baik secara implisit atau eksplisit telah digunakan oleh banyak sarjana untuk melakukan analisis mengenai sebab-sebab dan konsekuensi-konsekuensi yang timbul akibat adanya kebijakan publik. Menurut model sistem, kebijakan publik merupakan hasil dari suatu sistem politik. Konsep ”sistem” itu sendiri menunjuk pada seperangkat lembaga dan kegiatan yang dapat diidentifikasi dalam masyarakat yang berfunsi mengubah tuntutan-tuntutan (demands) menjadi keputusan-keputusan yang otoritatif. Konsep ”sistem” juga menunjukkan adanya saling hubungan antara elemen-elemen yang membangun sistem politik serta mempunyai kemampuan dalam menanggapi kekuatan-kekuatan dalam lingkungannya. Masukan-masukan diterima oleh sistem politik dalam bentuk tuntutan-tuntutan dan dukungan. 






Gambar 02
 Model Pembuatan Kebijakan
Yang Dikembangkan Oleh Pained Dan Naumes
Environmental Forces External dan Internal Demands Requirements Opportunities Capabilities Support
Strukture Roles, Program Self interest or Values Politicall Resources
Interaction Forces & Structure
Change in Environmental Forces
Objective, Strategies Role Performance Organizatice outcames
(Inputs)
(Feedback)
(outputs)
 









Tuntutan-tuntutan timbul bila individu atau kelompok-kelompok dalam sistem politik memainkan peran dalam mempengaruhi kebijakan publik. Kelompok-kelompok ini secara aktif berusaha mempengaruhi kebijakan publik. Sedangkan dukungan (supports) diberikan bila individu-individu atau kelompok-kelompok dengan cara menerima hasil-hasil pemilihan-pemilihan, mematuhi undang-undang, membayar pajak dan secara umum mematuhi keputusan-keputusan kebijakan. Suatu sistem menyerap bermacam-macam tuntutan yang kadangkala bertentangan antara satu dengan yang lain. Untuk mengubah tuntutan-tuntutan menjadi hasil-hail kebijakan (kebijakan-kebijakan publik), suatu sistem harus mampu mengatur penyelesaian-penyelesaian pertentangan atau konflik dan memberlakukan penyelesaian-penyelesaian ini pada pihak yang bersangkutan. Oleh karena suatu sistem dibangun berdasarkan elemen-elemen yang mendukung sistem tersebut dan hal ini bergantung pada interaksi antara berbagai subsistem, maka suatu sistem akan melindungi dirinya melalui tiga hal, yakni: (1) menghasilkan outputs yang secara layak memuaskan, (2) menyandarkan diri pada ikatan-ikatan yang berakar dalam sistem itu sendiri, dan (3) menggunakan atau mengancam untuk menggunakan kekuatan (penggunaan otoritas). Dengan penjelasan yang demikian, maka model ini memberikan manfaat dalam membantu mengorganisaikan penyelidikan terhadap pembentukan kebijakan. Selain itu, model ini juga menyadarkan mengenai beberapa aspek penting dari proses perumusan kebijakan, seperti misalnya bagaimana masukan-masukan lingkungan mempengaruhi substansi kebijakan publik dan sistem politik? Bagaimana kebijakan publik mempengaruhi lingkungan dan tuntutan-tuntutan berikut sebagai tindakan? Kekuatan-kekuatan atau faktor-faktor apa saja dalam lingkungan yang memainkan peran penting untuk mendorong timbulnya tuntutan-tuntutan pada sistem politik. 

2.1.6.2       Model Rasional Komprehensif

Model ini merupakan model perumusan kebijakan yang paling terkenal dan juga paling luas diterima para kalangan pengkaji kebijakan publik. Pada dasarnya model ini terdiri dari beberapa elemen, yakni : Pembuatan keputusan dihadapkan pada suatu masalah tertentu. Masalah ini dapat dipisahkan dengan masalah-masalah lain atau paling tidak masalah tersebut dapat dipandang bermakna bila dibandingkan dengan masalah-masalah yang lain. Tujuan-tujuan, nilai-nilai atau sasaran-sasaran yang mengarahkan pembuat keputusan dijelaskan dan disusun menurut arti pentingnya. Berbagai alternatif untuk mengatasi masalah perlu diselidiki. Konsekuensi-konsekuensi (biaya dan keuntungan) yang timbul dari setiap pemilihan alternatif diteliti. Setiap alternatif dan konsekuensi yang menyertainya dapat dibandingkan dengan alternatif-alternatif lain. Pembuat keputusan memiliki alternatif beserta konsekuensi-konsekuensinya yang memaksimalkan pencapaian tujuan, nilai- atau sasaran-sasaran yang hendak dicapai.Keseluruhan proses tersebut akan menghasilkan suatu keputusan rasional, yaitu keputusan yang efektif untuk mencapai tujuan tertentu. 

2.1.6.3       Model Penambahan

Kritik terhadap model rasional komprehensif akhirnya melahirkan model penambahan atau inkrementalisme. Oleh karena itu berangkat dari kritik terhadap model rasional komprehensif, maka model ini berusaha menutupi kekurangan yang ada dalam model tersebut dengan jalan menghindari banyak masalah yang ditemui dalam model rasional komprehensif. Model ini lebih bersifat deskriptif dalam pengertian, model ini menggambarkan secara aktual cara-cara yang dipakai para pejabat dalam membuat keputusan. Ada beberapa hal yang harus diperhatikan dalam mempelajari model penambahan (inkrementalisme), yakni: Pemilihan tujuan-tujuan atau sasaran-sasaran dan analisis-analisis empirik terhadap tindakan dibutuhkan. Keduanya lebih berkaitan erat dengan dan bukan berada satu sama lain. Para pembuat keputusan hanya mempertimbangkan beberapa alternatif untuk menaggulangi masalah yang dihadapi dan alternatif-alternatif ini hanya berada secara marginal dengan kebijakan yang sudah ada. Untuk setiap alternatif, pembuat keputusan hanya mengevaluasi beberapa konsekuensi yang dianggap penting saja. Masalah yang dihadapi oleh pembuat keputusan dibatasi kembali secara berkesinambungan. Inkrementalisme memungkinkan penyesuaian-penyesuaian sarana-tujuan dan tujuan-sarana sebanyak mungkin sehingga memungkinkan masalah dapat dikendalikan. Tidak ada keputusan tunggal atau penyelesaian masalah yang dianggap ”tepat” pengujian terhadap keputusan yang dianggap baik bahwa persetujuan terhadap berbagai analisis dalam rangka memecahkan persoalan tidak diikuti persetujuan bahwa keputusan yang diambil merupakan sarana yang paling cocok untuk meraih sasaran yang telah disepakati. Pembuatan keputusan secara inkremental pada dasarnya merupakan remedial dan diarahkan lebih banyak kepada perbaikan terhadap ketidaksempurnaan sosial yang nyata sekarang ini daripada mempromosikan tujuan sosial di masa depan. Inkrementalisme merupakan proses pembuatan keputusan-keputusan dan kebijakan-kebijakan yang merupakan hasil kompromi dan kesepakatan bersama antara banyak partisipan. Dalam kondisi seperti ini, keputusan yang bijaksana akan lebih mudah dicapai kesepakatan bila persoalan-persoalan yang dipersengketakan berbagai kelompok dalam masyarakat hanya berupa perubahan-perubahan terhadap program-program yang sudah ada atau hanya menambah atau mengurangi anggaran belanja. Sementara itu, konflik biasanya akan meningkat bila pembuat keputusan memfokuskan pada perubahan-perubahan kebijakan besar yang dapat menimbulkan keuntungan atau kerugian besar. Karena ketegangan politik yang timbul demikian besar dalam menetapkan program-program atau kebijakan baru, maka kebijakan masa lalu diteruskan untuk tahun depan kecuali bila terdapat perubahan politik secara substansial. Dengan demikian, pembuatan keputusan secara inkrementalisme adalah penting dalam rangka mengurangi konflik, memelihara stabilitas dan sistem politik itu sendiri. Menurut pandangan kaum inkrementalis, para pembuat keputusan dalam menunaikan tugasnya berada dibawah keadaan yang tidak pasti yang berhubungan dengan konsekuensi-konsekuensi dari tindakan mereka di masa depan, maka keputusan-keputusan inkremental dapat mengurangi resiko atau biaya ketidakkepastian itu. Inkrementalisme juga mempunyai sifat realistis karena didasari kenyataan bahwa para pembuat keputusan kurang waktu, kecakapan dan sumber-sumber lain yang dibutuhkan untuk melakukan analisis yang menyeluruh terhadap semua penyelesaian alternatif masalah-masalah yang ada. Di samping itu, pada hakikatnya orang ingin bertindak secara pragmatis, tidak selalu mencari cara hingga yang paling baik dalam menanggulangi suatu masalah. Singkatnya, inkrementalisme menghasilkan keputusan-keputusan yang terbatas, dapat dilakukan dan diterima. 

2.1.6.4       Model Penyelidikan Campuran

Ketiga model yang telah dipaparkan sebelumnya, yakni model sistem, model rasional komprehensif dan model inkremental pada dasarnya mempunyai keunggulann dan kelemahannya masing-masing. Oleh karena itu, dalam rangka mencari model yang lebih komprehensif, Amitai Etzioni mencoba membuat gabungan antara keduanya dengan menyarankan penggunaan mixedscanning. Pada dasarnya ia menyetujui model rasional, namun dalam beberapa hal ia juga mengkritiknya. Demikian juga, ia melihat pula kelemahan-kelemahan model pembuatan keputusan inkremental. Menurut Etzioni, keputusan yang dibuat para inkrementalis merefleksikan kepentingan kelompok-kelompok yang paling kuat dan terorganisir dalam masyarakat, sementara kelompok-kelompok yang lemah tidak terorganisir secara politik diabaikan. Di samping itu, dengan memfokuskan pada kebijakan-kebijakan jangka pendek dan terbatas, para inkrementalis mengabaikan pembaruan sosial yang mendasar. Keputusan-keputusan yang besar dan penting, seperti pernyataan perang dengan negara lain tidak tercakup dengan inkrementalisme. Sekalipun jumlah keputusan yang dapat diambil dengan menggunakan model rasional terbatas, tetapi keputusan-keputusan yang mendasar menurut Etzioni adalah sangat penting dan seringkali memberikan suasana bagi banyak keputusan yang bersifat inkremental. Etzioni memperklenalkan mixed scanning sebagai suatu pendekatan terhadap pembuatan keputusan yang memperhitungkan keputusan-keputusan pokok dan inkremental, menetapkan proses-proses pembuat kebijakan pokok urusan tinggi yang menentukan petunjuk-petunjuk dasar, proses-proses yang mempersiapkan keputusan-keputusan pokok dan menjalankannya setelah keputusan itu tercapai. Untuk menjelaskan mixed scanning, Etzioni memberi gambaran sebagai berikut:
”kita beranggapan akan membuat sistem pengamatan cuaca seluruh dunia dengan menggunakan satelit-satelit cuaca”. 

Pendekatan rasionalitas akan menyelidiki keadaan-keadaan cuaca secara mendalam dengan menggunakan kamera-kamera yang mampu melakukan pengamatan-pengamatan dengan teliti dan dengan pemeriksaan-pemeriksaan terhadap seluruh angkas sesering mungkin. Hal ini akan memberikan banyak hasil pengamatan secara terperinci, biaya yang mahal untuk menganalisisnya dan kemungkinan membebani kemampuan-kemampuan untuk mengambil tindakan. Inkrementalisme akan memusatkan pada daerah-daerah itu serta pola-pola yang serupa yang berkembang pada waktu yang baru lalu dan barangkali terdapat diwilayah terdekat. Dengan demikian, inkrementalisme mungkin tidak dapat mengamati tempat-tempat yang kacau di daerah-daerah yang tidak dikenal. Strategi penyelidikan campuran (mixed scanning strategy) menggunakan elemen-elemen dari dua pendekatan dengan menggunakan dua kamera, yakni sebuah kamera dengan sudut pandang lebar yang mencakup semua bagian luar angkasa, tetapi tidak sangat terperinci dan kamera yang kedua membidik dengan tepat daerah-daerah yang diambil oleh kamera pertama untuk mendapatkan penyelidikan yang mendalam. Menurut Etzioni, daerah-daerah tertentu mungkin luput dari penyelidikan campuran ini, namun pendekatan ini masih lebih baik dibandingkan dengan inkrementalisme yang mungkin tidak dapat mengamati tempat-tempat yang kacau di daerah-daerah yang tidak dikenal. Dalam penyelidikan campuran para pembuat keputusan dapat memanfaatkan teori-teori rasional komprehensif dan inkremental dalam situasi-situasi ayang berbeda. Dalam beberapa hal, mungkin pendekatan inkrementalisme mungkin telah cukup memadai namun dalam situasi yang lain dimana masalah yang dihadapi berbeda, maka pendekatan yang lebih cermat dengan menggunakan rasional komprehensif mungkin jauh lebih memadai. Penyelidikan campuran juga memperhitungkan kemampuan-kemampuan yang berbeda dari para pembuat keputusan. Semakin besar kemampuan para pembuat keputusan memobilisasi kekuasaan untuk melaksanakan keputusan, maka semakin besar pula penyelidikan campuran dapat digunakan secara relistis oleh para para pembuat keputusan. Menurut Etzioni, bila bidang cakupan penyelidikan campuran semakin besar, maka akan semakin efektif pembuatan keputusan tersebut dilakukan. Dengan demikian, penyelidikan campuran merupakan suatu bentuk pendekatan ”kompromi” yang menggabungkan penggunaan inkrementalisme dan rasionalisme sekaligus. Namun demikian, Etzioni tidak memberi penjelasan yang cukup memadai menyangkut bagaimana pendekatan itu digunakan dalam praktiknya. Walaupun begitu, pendekatan yang ditawarkan Etzioni tersebut dapat membantu mengingatkan kenyataan-kenyataan penting bahwa keputusan berubah secara besar-besaran dan proses keputusan yang berbeda adalah wajar sejalan dengan sifat keputusan yang berubah-ubah tadi.

2.1.7        Model pembuatan kebijakan

Ada beberapa pendapat para ahli tentang model dalam hal pembuatan kebijakan, antara lain: model kebijakan berkembang sesuai dengan kondisi real yang ada. Diantara beberapa model kebijakan antara lainnya adalah:

2.1.7.1       Model elite


Kebijakan publik dalam model elite dapat dikemukakan sebagai preferensi dari nilai-nilai elite yang berkuasa. Teori model elite menyarankan bahwa rakyat dalam hubungannya dengan kebijakan publik hendaknya dibuat apatis atau miskin informasi. Dalam model elite lebih banyak mencerminkan kepentingan dan nilai-nilai elite dibandingkan dengan memperhatikan tuntutan-tuntutan rakyat banyak. Sehingga perubahan kebijakan publik hanyalah dimungkinkan sebagai suatu hasil dari merumuskan kembali nilai-nilai elite tersebut yang dilakukan oleh elite itu sendiri. Dalam model ini ada 3 lapisan kelompok sosial: (1) Lapisan atas, dengan dengan jumlah yang sangat kecil (elit) yang selalu mengatur.(2) Lapisan tengah adalah pejabat dan administrator. (3) Lapisan bawah (massa) dengan jumlah yang sangat besar sebagai yang diatur. Isu kebijakan yang akan masuk agenda perumusan kebijakan merupakan kesepakatan dan juga hasil konflik yang terjadi diantara elit politik sendiri. Sementara masyarakat tidak memiliki kekuatan untuk mempengaruhi dan menciptakan opini tentang isu kebijakan yang seharusnya menjadi agenda politik di tingkat atas. Sementara birokrat/administrator hanya menjadi mediator bagi jalannya informasi yang mengalir dari atas ke bawah.

2.1.7.2       Model kelompok


Model kelompok merupakan abstraksi dari proses pembuatan kebijakan. Dimana beberapa kelompok kepentingan berusaha untuk mempengaruhi isi dan bentuk kebijakan secara interaktif. Dengan demikian pembuatan kebijakan terlihat sebagai upaya untuk menanggapi tuntutan dari berbagai kelompok kepentingan dengan cara bargaining, negoisasi dan kompromi. Tuntutan-tuntutan yang saling bersaing diantara kelompok-kelompok yang berpengaruh dikelola. Sebagai hasil persaingan antara berbagai kelompok kepentingan pada hakikatnya adalah keseimbangan yang tercapai dalam pertarungan antar kelompok dalam memperjuangkan kepentingan masing-masing pada suatu waktu. Agar supaya pertarungan ini tidak bersifat merusak, maka sistem politik berkewajiban untuk mengarahkan konflik kelompok. Caranya adalah: (1) Menetapkan aturan permainan dalam memperjuangkan kepentingan kelompok (2) Mengutamakan kompromi dan keseimbangan kepentingan(3) Enacting kompromi tentang kebijakan publik (4) Mengusakan perwujudan hasil kompromi Kelompok kepentingan yang berpengaruh diharapkan dapat mempengaruhi perubahan kebijakan publik. Tingkat pengaruh kelompok ditentukan oleh jumlah anggota, harta kekayaan, kekuatan organisasi, kepemimpinan, hubungan yang erat dengan para pembuat keputusan, kohesi intern para anggota dan sebagainya.
Model kelompok dapat dipergunakan untuk menganalisis proses pembuatan kebijakan publik. Menelaah kelompok-kelompok apakan yang paling berkompetensi untuk mempengaruhi pebuatan kebijakan publik dan siapakan yang memiiki pengaruh paling kuat terhadap keputusan yang dibuat. Pada tingkat impelemntasi, kompetensi antar kelompok juga merupakan salah satu faktor yang menentukan efektifitas bebijkan dalam mencapai tujuan.

2.1.7.3       Model institusional


(kebijakan adalah hasil dari lembaga) Yaitu hubungan antara kebijakan (policy) dengan institusi pemerintah sangat dekat. Suatu kebijakan tidak akan menjadi kebijakan publik kecuali jika diformulasikan, serta diimplementasi oleh lembaga pemerintah. Menurut Thomas dye: dalam kebijakan publik lembaga pemerintahan memiliki tiga hal, yaitu : (1) legitimasi, (2) universalitas dan ke (3) paksaan. Lembaga pemerintah yang melakukan tugas kebijakan-kebijakan adalah: lembaga legislatif, eksekutif dan judikatif. Termasuk juga didalamnya adalah lembaga pemerintah daerah dan yang ada dibawahnya. Masyarakat harus patuh karena adanya legitimasi politik yang berhak untuk memaksakan kebijakan tersebut. Kebijakan tersebut kemudian diputuskan dan dilaksanakan oleh institusi pemerintah. Undang-undanglah yang menetapkan kelembagaan negara dalam pembuatan kebijkaan. Oleh karenanya pembagaian kekuasanaan melakukan checks dan balances. Otonomi daerah juga memberikan nuansa kepada kebijakan publik.

2.1.7.4       Model inkremental (Policy as Variatons on the Past)


Model ini merupakan kritik pada model rasional. Pada model ini para pembuat kebijakan pada dasarnya tidak mau melakukan peninjauan secara konsisten terhadap seluruh kebijakan yang dibuatnya. karena beberapa alasan, yaitu: (1) Tidak punya waktu, intelektualitas, maupun biaya untuk penelitian terhadap nilai-nilai sosial masyarakat yang merupakan landasan bagi perumusan tujuan kebijakan. (2) Adanya kekhawatiran tentang bakal munculnya dampak yang tidak diinginkan sebagai akibat dari kebijakan yang belum pernah dibuat sebelumnya. (3) Adanya hasil-hasil program dari kebijakan sebelumnya yang harus dipertahankan demi kepentingan tertentu (4) Menghindari konflik jika harus melakukan proses negoisasi yang melelahkan bagi kebijakan baru.

2.1.7.5       Model system theory (Policy as sytem output)


Pendekatan sistem ini diperkenalkan oleh David Eston yang melakukan analogi dengan sistem biologi. Pada dasarnya sistem biologi merupakan proses interaksi antara organisme dengan lingkungannya, yang akhirnya menciptakan kelangsungan dan perubahan hidup yang relatif stabil. Ini kemudian dianalogikan dengan kehidupan sistem politik. Pada dasarnya terdapat 3 komponen utama dalam pendekatansistem, yaitu: input, proses dan output. Nilai utama model sistem terhadap analisi kebijakan, adalah: (1) Apa karakteristik sistem politik yang dapat merubah permintaan menjadi kebijakan publik dan memuaskan dari waktu ke waktu. (2)  Bagaimana input lingkungan berdampak kepada karakteristik sistem politik. (3) Bagaimana karakteristik sistem politik berdampak pada isi kebijakan publik.(4) Bagaimana input lingkungan berdampak pada isi kebijakan publik. (5) Bagaimana kebijakan publik berdampak melalui umpan balik pada lingkungan. Proses tidak berakhir disini, karena setiap hasil keputusan merupakan keluaran sistem politik akan mempengaruhi lingkungan. Selanjutnya perubahan lingkunagn inilah yang akan memepengruhi demands dan support dari masyarakat. Salah satu kelemahan dari model ini adalah terpusatnya perhatian pada tindakan-tindakan yang dilakukan oleh pemerintah. Seringkali terjadi bahwa apa yang diputusakan oleh permerintah memberi kesan telah dilakukannya suatu tindakan, yang sebenarnya hanya untuk memelihara ketenangan/kestabilan. Persoalan yang muncul dari pendekatan ini adalah dalam proses penentuan tujuan itu sendiri.

2.1.7.6       Model rasional


(Kebijakan sebagai laba sosial maksimum) Kebijakan rasional diartikan sebagai kebijakan yang mampu mencapai keuntungan sosial tertinggi. Hasil dari kebijakan ini harus memberikan keuntungan bagi masyarakat yang telah membayar lebih, dan pemerintah mencegah kebijakan bila biaya melebihi manfaatnya. Banyak kendala rasionalitas, Karakteristik rasionaltias sangat banyak dan bervariasi. Untuk memilih kebijakan rasional, pembuat kebijakan harus: (1) Mengetahui semua keinginan masyarakat dan bobotnya (2) Mengetahui semua alternatif yang tersedia (3) Mengetahui semua konsekwensi alternative (4) Menghitung rasio pencapaian nilai sosial terhadap setiap alternative (5) Memilih alternatif kebijakan yang paling efisien. Asumsi rasionalitas adalah preferensi masyarakat harus dapat diketahui dan dinilai/bobotnya. Harus diketahui nilai-nilai masyarakat secara konprehensif. Informasi alternatif dan kemampuan menghitung secara akurat tentang rasio biaya dan manfaat. Aplikasi sistem pengambilan keputusan. Pada dasarnya nilai dan kecenderungan yang berkembang dalam masyarakat tidak dapat terdeteksi secara menyeluruh, sehingga menyulitkan bagi pembuat kebijakan untuk mementukan arah kebijakana yang akan dibuat. Pada akhirnya pendekatan rasional ini cukup problematis dalam hal siapa yang menilai suatu kebijakan. Bersifat rasionalitas ataukan tidak.

2.1.7.7        Model proses


(Siklus Kebijakan Publik) Aktivitas politik dilakukan melalui kelompok yang memiliki hubungan dengan kebijakan publik. Hasilnya adalah suatu kebijakan yang berisi: Identifikasi/pengenalan masalah, Perumusan agenda, Formulasi kebijakan, Adopsi kebijakan Implementasi kebijakan, Evaluasi kebijakan MODEL PILIHAN PUBLIK (Opini Publik) Seharusnya ada keterkaitan anatara opini publik dengan kebijakan publik. Sehingga tidak timbul perdebatan kapan opini publik seharusnya menjadi faktor penentu terpenting yang sangat berpengaruh kepada kebijakan publik.

Tidak ada komentar:

Poskan Komentar